超14萬億地方債切割 基層喊難

至少14萬億元的巨額存量地方政府債務（下稱“地方債”）“解剖手術”開始了。

手術目的是切割政府債務和企業債務，而操刀人則主要是各地的財政部門，手術的最大亮點就是通過PPP（政府與社會資本合作）模式將政府債務轉為企業債務。

《第一財經日報》記者采訪的基層財政官員、業內人士和專家表示，《財政部地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（下稱《辦法》）思路正確，但是兩個月的操作時間似讓這次行動過快過急，基層人員具體操作仍有重重困難需要突破，比如怎樣分清政府債務和政府或有債務的界限，如何通過PPP模式將政府債務轉為企業債務。

甄別債務真假虛實

10月底，繼首份地方債管理文件出臺后，《辦法》出爐，清理地方政府存量債務，甄別政府債務，為將政府債務分門別類納入全口徑預算管理奠定基礎。

《辦法》明晰了地方債“解剖”手術流程圖：地方政府要對2014年12月31日之前的地方債進行清理，分清分類債務，即地方政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務及可能承擔一定救助責任的債務，確定額度。

財政部將主導甄別全過程。尤其是對政府負有償還責任的債務，財政部門會逐筆甄別真假虛實，并將其分為一般債務和專項債務納入預算管理。

根據審計署去年底披露的《全國政府性債務審計結果》，2015年之后的地方政府上述三類債務約14萬億元，而審計署今年上半年的地方債務變化抽查發現，抽查的9省9市債務余額微增3.79%，因此2015年之前的地方政府存量債務（包括政府或有債務）或超過14萬億元。

地方融資平臺債有望成為重心

山東一位主管融資平臺公司的基層財政官員告訴《第一財經日報》，目前清理甄別債務最大困難是上述三類債務分不清，如何確定政府負有償還的責任有困難。

他說，“現在最大的困難，是債務清理時三類債務如何劃分問題。去年6月的全國債務審計中，我們三類債務劃分還是比較勉強，我們報上了三類債務劃分需要經過審計署終審，但終審結論我們到現在還看不到。”

據上述審計署報告，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務約10.9萬億元，負有擔保責任的債務2.7萬億元，可能承擔一定救助責任的債務約4.3萬億元。

《辦法》明確，地方各級政府部門匯總本地清理甄別結果后逐級上報，最終省級財政部門應于2015年1月5日前上報財政部。這意味著地方政府債務清理甄別工作需在兩個月的時間完成，而去年年中就被審計出來的超過4萬億元的地方政府融資平臺的債務從總量上看，有望成為清理甄別的重心。

長期關注地方債的上海財經大學副教授鄭春榮告訴《第一財經日報》記者，此次地方債解決思路一脈相承，方向正確，但是整個解決路子走得太快，尤其是地方政府融資平臺轉型過渡期限看起來還有點短。

將有補充通知指導PPP轉換

此次《辦法》最大亮點就是通過PPP模式將政府債務轉為企業債務。

《辦法》提出，地方要認真甄別篩選融資平臺公司存量項目，對適宜開展PPP模式的項目，“要大力推廣PPP模式”，同時“通過PPP模式轉化為企業債務的，不納入政府債務”。

大岳咨詢公司總經理金永祥向《第一財經日報》透露，對于融資平臺存量項目如何轉成PPP項目，財政部會有補充通知，現在還在討論，沒有定稿。

濟邦咨詢董事長張燎告訴本報記者，地方融資平臺存量項目轉PPP項目已經在上周五啟動，各省的財政部門讓市縣財政部門上報各地可以轉成PPP的存量項目，財政部對地方報項目有一套原則性的標準。

前述山東基層財政官員向本報記者證實，目前當地將融資平臺項目通過表格的形式上報上級財政部門，表格內容包括項目是否有收益性、回報率等。

“PPP模式是一個新概念，我們正在做存量債務統計工作，然后把數據報上省里，至于哪些融資平臺項目可以轉成PPP項目，還需要省一級財政部門指導，我們還不清楚怎么做。”該官員稱。

金永祥表示，地方政府融資平臺存量項目中，未開工的項目和已經完工的項目比較好轉成PPP項目，但是這個量小。而在建項目想要轉成PPP項目比較難，因為責任難以劃分清楚，目前只是一個想法。“在建項目轉成PPP項目不容易，因為項目資產價值在變動中，投資者不容易判斷”。張燎也贊同這一觀點。

此前，財政部財科所前所長賈康也向《第一財經日報》記者表示，融資平臺項目轉成PPP項目只適合一些特定項目，這個數量不會太大。

不過，張燎認為，目前財政部大力推廣PPP模式也為上述工作奠定良好基礎。8月以來，全國有11個省份已經推出超過3萬億元的投資項目吸引社會資本進入。

 

附表 2013年6月底地方各級政府政府性債務規模情況表（數據來源：審計署公告）

政府層級	政府負有償還責任的債務	政府或有債務
		政府負有擔保責任的債務	政府可能承擔一定救助責任的債務
省級	17780.84	15627.58	18531.33
市級	48434.61	7424.13	17043.70
縣級	39573.60	3488.04	7357.54
鄉鎮	3070.12	116.02	461.15
合計	108859.17	26655.77	43393.72
			單位：億元